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Der Emissionsrechtehandel, kurz Emissionshandel oder auch Handel mit Emissionszertifikaten, ist ein Instrument der Umweltpolitik mit dem Ziel, Schadstoffemissionen mit möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten zu verringern. In der Europäischen Union wurde der EU-Emissionshandel für Kohlenstoffdioxidemission 2005 gesetzlich eingeführt, wobei die Vorstellung des Emissionshandels bereits 1968 von John Harkness Dales entwickelt worden ist.

Braunkohlekraftwerk bei Niederaußem (NRW)

Theoretische Grundlagen |

Grundidee |

Die Grundidee für den Emissionsrechtehandel wurde 1966 von Thomas Crocker, einem Ökonomie-Doktoranden an der University of Wisconsin–Milwaukee erdacht.^[1] Er argumentierte, dass Selbstorganisation durch Handel zu den besten Resultaten für alle Akteure führen würde.^[2] J. H. Dales schlug in seinem Buch Pollution, Property and Prices vor, einen Markt für Verschmutzungsrechte einzurichten, um Gewässerverschmutzung durch Industrieabwässer zu begrenzen.^[3]

Dafür muss zuerst eine Obergrenze für bestimmte Emissionen (z. B. Kohlenstoffdioxid, Schwefeldioxid, Stickoxid) innerhalb eines konkreten Gebiets (regional, national, international) und eines konkreten Zeitraums (z. B. Kalenderjahr) politisch festgelegt werden. Dann werden, entsprechend dieser Obergrenze, sogenannte Umweltzertifikate ausgegeben, die zur Emission einer bestimmten Menge berechtigen.^[4] Wird z. B. für eine bestimmte Region eine Obergrenze von 100 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid innerhalb eines Jahres festgelegt, so werden Zertifikate ausgegeben, die insgesamt zur Emission von 100 Millionen Tonnen Kohlenstoffdioxid berechtigen. Diese Obergrenze kann in den folgenden Jahren schrittweise gesenkt werden. Da diese Zertifikate frei handelbar sind, wird der Preis für diese Zertifikate durch die Nachfrage bestimmt. Emissionen, die ohne Emissionsrecht erfolgen, werden mit einer Strafe belegt. Im englischen Sprachgebrauch spricht man auch von cap and trade.

Der entscheidende Vorteil dieser marktorientierten Lösung besteht darin, dass nicht jeder Akteur die gleiche Menge an Verschmutzung einsparen muss. Ausschlaggebend ist nur das Gesamtergebnis aller Akteure. Es besteht ein Anreiz für diejenigen Akteure, denen die Einsparung besonders leicht fällt (welche die geringsten Reduktionskosten haben), ihre Emissionen am stärksten zu reduzieren. Oder anders ausgedrückt: Es können durch den Handel diejenigen Akteure mit den geringsten Reduktionskosten die Emissionsreduktion jener Betriebe übernehmen, für welche die Reduktion sehr teuer wäre. Im Ergebnis bedeutet dies, dass unter der Annahme vollständiger Konkurrenz eine gewünschte Reduktionsmenge kosteneffizient erzielt werden kann (ökonomisches Minimalprinzip). Der Emissionshandel ist dabei aus Sicht der ökonomischen Theorie ebenso kosteneffizient wie eine Umweltabgabe. Er ist in der Regel deutlich effizienter als ordnungsrechtliche oder planerische Instrumente der Umweltpolitik, denn der Staat hat in der Regel nicht die notwendigen Informationen über Vermeidungskosten der Unternehmen, um ordnungsrechtliche Eingriffe in optimaler Höhe vorzunehmen. Im Fall des Emissionshandels benötigt er diese Informationen nicht.^[4]

Durch den Emissionsrechtehandel können die Marktpreise für bestimmte Produkte steigen. Dadurch erhalten die Verbraucher entsprechende Signale zum sparsamen Umgang mit umweltschädigenden Produkten.

Einordnung des Emissionsrechtehandels in das umweltpolitische Instrumentarium |

Der Emissionsrechtehandel wird zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten der Umweltpolitik gezählt.

Marktwirtschaftliche Instrumente können in Preis- und Mengenlösungen unterschieden werden. Zu den Preislösungen werden Umweltabgaben (z. B. die Pigou-Steuer oder die Ökosteuer) gezählt. Der Beitrag der Abgabe zur Preisentwicklung ist für die Marktteilnehmer im Idealfall langfristig vorhersehbar. Grundproblem bei diesen Instrumenten ist, dass die Lenkungswirkung im Hinblick auf das Umweltziel schwer vorauszusagen ist. Eine zu niedrige Steuer verpasst das Umweltziel, eine zu hohe führt zu unnötig hohen Vermeidungsaufwänden.

Der Emissionsrechtehandel wird zu den Mengenlösungen gezählt, weil die Regierung hier eine konkrete Menge für eine bestimmte Emission vorgibt. Dadurch entfällt die problematische Festlegung der Höhe des Steuersatzes, und der Gesetzgeber kann das Umweltziel direkt beeinflussen. Man spricht daher auch von einer hohen ökologischen Treffsicherheit des Emissionsrechtehandels. Jedoch sind die Preisentwicklung und damit die Belastung von Unternehmen und Verbrauchern schwierig zu prognostizieren.^[4]

Ausgabe der Zertifikate |

Die Ausgabe der Zertifikate kann grundsätzlich in zwei Formen unterschieden werden:^[4]

• Zuteilung durch die Regierung (grandfathering) sowie


• Versteigerung (auctioning).

Bei der Zuteilung durch die Regierung wird politisch festgelegt, wer wie viele Zertifikate erhält. Diese Form der Ausgabe realisiert einen Bestandsschutz: Unternehmen werden nicht einem Preisschock ausgesetzt, indem sie von einem Tag auf den anderen für einen neuen Produktionsfaktor zahlen müssen. Orientiert sich die Anzahl zugeteilter Zertifikate an der Emissionshöhe vor Zuteilung, dann besteht für Unternehmen jedoch kein Anreiz, noch vor Zuteilung ihre Emissionen zu vermindern, sondern im Gegenteil besonders viel zu emittieren.^[4] Außerdem besteht das Risiko, dass politisch einflussreiche Interessengruppen begünstigt werden.^[5] So können zum Beispiel im Rahmen eines internationalen Emissionsrechtehandels, bei dem es darum geht, Schadstoffemissionen mit globalen Auswirkungen (zum Beispiel Treibhausgase) auf die teilnehmenden Staaten zu verteilen, die Zertifikate entsprechend der Einwohnerzahl zugeteilt werden. Staaten mit einem hohen Verbrauch an fossiler Energie müssten dann Zertifikate bei Staaten mit geringem Energieverbrauch nachkaufen. Wirtschaftlich schwach entwickelte Staaten, die in der Regel einen verhältnismäßig geringen Energieverbrauch haben, können so zusätzliche Einnahmen erzielen.^[6] Diese Ausgabeform ist aufkommensneutral.

Gibt es keine objektiven Kriterien für eine Zuteilung durch die Regierung, ist es sinnvoll, die Zertifikate zu versteigern. Die Zertifikate werden bereits bei der Erstauktion an die Unternehmen gehen, die damit den höchsten Nutzen erzielen.^[4] Der Staat generiert mit der Auktion zusätzliche Einnahmen und kann diese einsetzen, um zum Beispiel aus steigenden Preisen herrührende soziale Härten oder Nachteile im internationalen Wettbewerb auszugleichen oder um den Produktionsfaktor Arbeit zu entlasten. Dadurch sind weitere Effizienzsteigerungen möglich.^[7]

Sowohl für die „Versteigerung“ als auch für den Handel bieten sich als Marktmechanismus z. B. Börsen an. Damit einher geht freilich, dass auch spekulative Geschäfte möglich werden.^[8]

Emissionsrechtehandel bei Treibhausgasen |

Mit Beginn der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls gab es zwei große Handelssysteme für Treibhausgase: Den im Kyoto-Protokoll vereinbarten bilateralen Handel zwischen Annex-I-Staaten sowie innerhalb Europas den EU-Emissionshandel für Unternehmen. Bis 2017 gab es 21 verschiedene Handelssysteme in 35 Staaten.^[9] Ausgangspunkt ist die Erkenntnis, dass viele Schadstoffe nicht nur lokal wirken, sondern großräumig, so dass die Minderung von Emissionen nur über große geographische Räume betrachtet und bewertet werden kann.
Die vom Menschen verursachten Emissionen von Treibhausgasen, also Gasen, die zu einer weiteren Erwärmung der Erdatmosphäre beitragen, sollen weltweit reduziert werden. Damit soll die drohende Klimaveränderung abgewendet bzw. deren Fortschreiten abgebremst werden.

Kohlenstoffdioxid (CO₂) ist das Treibhausgas mit der mengenmäßig größten Emission. Einige andere Gase sind trotz sehr geringer Emissionsmengen für den Treibhauseffekt von Bedeutung. Die Bemessung dieses Anteils geschieht mit Hilfe des Treibhauspotentials (engl.: Global warming potential - GWP). Dieser Wert gibt an, wie groß der jeweilige Beitrag eines Gases zum Treibhauseffekt in CO₂-Äquivalenten ist. Meist wird das Treibhauspotential auf 1 kg Gas und einen Betrachtungszeitraum von 100 Jahren bezogen. Das Treibhauspotential von beispielsweise 1 kg Methan entspricht dem von 25 kg CO₂. Distickstoffoxid ist 298-mal und Schwefelhexafluorid SF₆ sogar 22.800-mal so klimaschädlich wie CO₂.^[10]

Deswegen wurde im Kyoto-Protokoll, das die Bestimmungen der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen konkretisiert, vereinbart, wie viele dieser klimawirksamen Gase einzelne Länder bzw. Ländergruppen emittieren dürfen und zu welchen Minderungsschritten innerhalb eines bestimmten Zeitplanes sie sich verpflichten.

Mit dem herkömmlichen Instrumentarium (in Deutschland das Bundes-Immissionsschutzgesetz) wären solche mengenmäßigen Ziele kaum oder nur unter großen Schwierigkeiten zu erreichen.
Theoretisch könnten die Verwaltungsbehörden jedem Unternehmen auf Antrag eine Erlaubnis für die Emission bestimmter Mengen klimawirksamer Gase erteilen.

Neben rechtlichen Problemen, die eine solche Vorgehensweise hätte, spricht vor allem die Überlegung dagegen, dass die Minderung von Emissionen klimawirksamer Gase je nach Branche bzw. je nach industrieller Technik sehr unterschiedliche Kosten verursacht. Wer zu welchen Kosten wie viel Emissionen vermeiden kann, wissen jedoch die Unternehmen selbst sehr viel besser, weil sie ihre eigene Technik, ihre eigenen Prozesse und deren Weiterentwicklungsmöglichkeiten kennen.

Handelssysteme in der Praxis |

Aktuelle Handelssysteme für Treibhausgase |

• Das Kyoto-Protokoll, ein am 11. Dezember 1997 beschlossenes Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) der Vereinten Nationen mit dem Ziel des Klimaschutzes, enthält als wesentliches „flexibles“ Instrument einen Handel mit Emissionsrechten zwischen Staaten.


• Innerhalb Europas war für die Europäische Union der 2005 eingeführte EU-Emissionsrechtehandel ein wichtiges Instrument, die im Kyoto-Protokoll festgelegten Klimaschutzziele zu erreichen. Es ist das weltweit erste multinationale Emissionsrechtehandelssystem und war auch als Vorreiter eines möglichen weltweiten Systems gedacht.


• Das Emissionshandelssystem der Schweiz – seit 2008 eingerichtet – ist das kleinste weltweit und orientiert sich am EU-Emissionshandel. Im Jahr 2017 vereinbarten die Europäische Kommission und die Schweiz, ihre Handelssysteme zu verknüpfen.^[12]
  


• Im Rahmen der nordamerikanischen Wester Climate Initiative (WCI) verknüpften 2014 der US-Bundesstaat Kalifornien und die kanadischen Provinz Quebec ihre Emissionshandelssysteme. Die kanadische Provinz Ontario kam 2018 hinzu.^[13]
  


• In den USA und Kanada gibt es zudem mehrere freiwillige Handelssysteme auf Firmen- oder Anlagenbasis. Die Chicago Climate Exchange (CCX) ist ein seit 2003 funktionierendes freiwilliges Handelssystem aus den USA, bei dem sich 350 meist große Firmen, Universitäten und Verbände verpflichtet haben, ihre gemeinsamen Treibhausemissionen um 6 % zu senken. Gesenkt wird oft durch große kompensatorische Aufforstungsprojekte in den USA und Brasilien. Ein anderes Handelssystem, der Voluntary Market, verliert mit zunehmender Entwicklung des Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM) des Kyoto-Protokolls an Bedeutung.


• In New South Wales, einem Bundesstaat Australiens, wurde 2003 das NSW Greenhouse Gas Abatement Scheme etabliert, ein verpflichtendes Handelssystem für Stromerzeuger und Industriebetriebe, das vor allem mit Aufforstungsprojekten arbeitet.


• In Neuseeland wurde im September 2008 ein Gesetz zur Einführung eines Handelssystems beschlossen, das als weltweit erstes System die Landwirtschaft mit abdeckt.^[14][15]
  


• In der japanischen Präfektur Tokio gilt seit Beginn des Fiskaljahres 2010 (1. April) ein verbindliches Emissionsrechtesystem für Industrie und Büros. Der eigentliche Handel und die Sanktionierung von zu hohen Emissionen begannen im Frühjahr 2011.^[16] Die Einführung eines landesweites Systems scheiterte 2013.^[17]
  

Aktuelle Handelssysteme für andere Verschmutzungsrechte |

• In den USA wurde Mitte der 1990er Jahre unter dem Acid Rain Program ein Handelssystem für den Schwefeldioxid-(SO₂)-Ausstoß eingerichtet.

Historische Handelssysteme |

Als Vorbereitung auf das ETS (Emissions Trading System der EU) wurden in Großbritannien und Dänemark für einige Jahre kleinere Handelssysteme etabliert.

Zukünftige Handelssysteme |

Um auch die Emissionen der privaten Verbraucher zu erfassen, werden unter dem Stichwort „Personal carbon trading“ weitere Systeme diskutiert.

Bewertung |

In einer Befragung amerikanischer Wirtschaftswissenschaftler, die in Unternehmen, beim Staat und in Hochschulen tätig waren, stimmten um 1990 78 Prozent der Befragten der These zu, dass marktwirtschaftliche Instrumente wie Steuern und Emissionszertifikate einen besseren Ansatz für die Beschränkung von Emissionen bilden als die ordnungsrechtliche Festlegung von Schadstoffobergrenzen.^[18] Als positiv wurde bewertet, dass sich der Emissionsrechtehandel administrativ verhältnismäßig einfach abwickeln lasse und dennoch effizient sei. Ein Ziel werde vorgegeben und nicht der (möglicherweise ineffiziente) Weg zum Ziel festgelegt. Auf diese Weise entstehe technischer Fortschritt hin zur besten Lösung.

Der deutsche Sachverständigenrat für Umweltfragen sieht den Emissionsrechtehandel als mögliches zentrales Element einer langfristigen Klimaschutzstrategie. Die Attraktivität dieser Idee liege in der Einfachheit des Systems. Es werde lediglich ein globales Emissionsminderungsziel festgelegt, die einzelwirtschaftliche Steuerung werde dem Marktmechanismus überlassen. Dadurch werde das politisch vorgegebene Umweltziel zu den gesamtwirtschaftlich minimalen Kosten erreicht (sogenannte statische Effizienz). Im Gegensatz zu einzelwirtschaftlichen Standards gebe der Emissionsrechtehandel darüber hinaus einen ständigen Anreiz, durch Mengenanpassungen und technischen Fortschritt Emissionen zu reduzieren (sogenannte dynamische Effizienz). Der Sachverständigenrat kritisiert jedoch die konkrete gesetzliche Ausgestaltung der Emissionrechte-Allokation im Nationalen Allokationsplan I.^[19]

Laut dem Politologen Elmar Altvater ist der Emissionsrechtehandel eine „juristische Konstruktion“, wonach die Verschmutzung der Atmosphäre zu einem Recht erhoben wird; der Verzicht darauf zieht eine Inwertsetzung nach sich. Diese juristische Form der Inwertsetzung widerspreche der klassischen politischen Theorie, der zufolge die Arbeit den Erwerb von Eigentumsrechten ermögliche.^[20]

Hans-Werner Sinn vom Ifo Institut unterstützt die Forderung vieler Umweltökonomen nach einem weltweiten Handel mit Emissionszertifikaten für Kohlenstoffdioxid. Er weist jedoch darauf hin, dass die Einführung eines solchen Systems rasch und global abgestimmt erfolgen muss und sich alle Länder daran beteiligen müssen. Eine einseitige Vorgehensweise mit der Hoffnung, alle Länder irgendwann in das System einzubinden, wie sie derzeit von der EU verfolgt wird, könne aufgrund der Reaktion der Angebotsseite mit fortschreitender Zeit einen immer stärker werdenden komparativen Preissenkungseffekt erzeugen. Dies könne sogar zu einer Beschleunigung des weltweiten Schadstoffausstoßes führen.^[21]

Verknüpfung von Emissionshandelssystemen |

Verschiedene regionale Emissionshandelssysteme können sich verknüpfen (englisch linking), indem sie Emissionsgutschriften des anderen Systems für ihre Reduktionsverpflichtungen anerkennen. Dieses Verknüpfen von Emissionshandelssystemen schafft einen größeren Kohlenstoffmarkt; insgesamt kann es Kosten reduzieren und die Liquidität und Stabilität des Marktes verbessern.^[22][23] Wenn es bestehende Steuern oder Subventionen gibt oder Akteure Marktmacht ausüben, kann die Wirksamkeit der Handelssystemverknüpfung sinken, sie kann sich sogar unter Umständen in das Gegenteil verkehren (Theorie des Zweitbesten).^[23]

Die Verknüpfung hat auch einen symbolischen Wert, da sie eine gemeinsame Anstrengung, Treibhausgase zu reduzieren, demonstriert. Einige Autoren argumentieren, dass das Verknüpfen Startpunkt für die Entwicklung einer neuen internationalen „Bottom–up“-Klimapolitikarchitektur sein kann, indem verschiedene Einzelsysteme sich weltweit zusammenschließen.^[24][25]

Elemente eines Handelssystem können sich „ansteckend“ auf andere auswirken: Ein Höchstpreis in einem System greift auch in jedem verknüpften, selbst wenn dort keiner vorgesehen ist. Preisschocks in einem der beteiligten Märkte wirken sich nach der Verknüpfung auch in anderen Märkten aus.^[23] Die „Qualität“ der Emissionsrechte kann sinken. Zum Beispiel kamen nach dem Zusammenschluss des europäischen Emissionshandelssystems mit dem Offset-Markt aus dem Clean Development Mechanism Zertifikate aus Projekten auf den Markt, die keine zusätzlichen Emissionsminderungen bewirkt hatten. Bei der Verknüpfung der Emissionshandelssysteme von Kalifornien und Québec 2014^[26] importierte Québec auch Schlupflöcher des kalifornischen Systems.^[27] Daneben besteht aber die Chance, dass die Aussicht auf eine Verknüpfung dazu führt, schwache Handelssysteme zu verbessern, um sie an höhere Standards eines Partners anzugleichen.^[28]

Mit der Verknüpfung sinkt die Flexibilität der Partner. Einerseits trägt dies dazu bei, dass Unternehmen langfristige, stabile Erwartungen über künftige Emissionsreduktionen und Preise bilden. Andererseits besteht die Gefahr, dass sich Design-Fehler kaum noch beheben lassen, wenn die Partner sich nicht auf eine Reform einigen können. Einzelne Teilnehmer verlieren die Möglichkeit, unabhängig zu agieren, zum Beispiel bei ökonomischen Krisen das Verschieben von Emissionsrechten zwischen Handelsperioden zuzulassen.^[23]

Die International Carbon Action Partnership (ICAP) verbindet regionale, nationale und subnationale Regierungen und öffentliche Behörden aus der ganzen Welt, um wichtige Aspekte der Ausgestaltung von Emissionshandelssystemen und den Weg zu einem globalen Kohlenstoffmarkt zu diskutieren. 30 nationale und subnationale Jurisdiktionen sind ICAP seit dem Start im Jahr 2007 beigetreten.^[29]

Siehe auch |

 Wikinews: Emissionshandel in der Europäischen Union beginnt – Nachricht

• Nationales Klimaschutzprogramm


• Alpentransitbörse


• unternehmensinterner Emissionszertifikatehandel


• Carbon Accounting


• Fee and dividend

Literatur |

Literatur, die sich überwiegend mit dem EU-Emissionshandel beschäftigt ist hier aufgelistet.

Bücher |

• 
  Wolfgang Gründinger: Lobbyismus im Klimaschutz. Die nationale Ausgestaltung des europäischen Emissionshandelssystems. VS Verlag, Wiesbaden 2012.


• Larry Lohmann (Hrsg.): Carbon Trading. A Critical Conversation on Climate Change, Privatisation and Power. Herausgegeben von der Dag Hammerskjöld Foundation, Oktober 2006.


• Jens Nawrath: Emissionszertifikate und Finanzverfassung. Duncker & Humblot, Berlin 2008, ISBN 978-3-428-12744-3.


• Matthias Corbach: Die deutsche Stromwirtschaft und der Emissionshandel. ibidem-Verlag, Stuttgart 2007, ISBN 978-3-89821-816-0.


• Wolf Fichtner: Emissionsrechte, Energie und Produktion. Verknappung der Umweltnutzung und produktionswirtschaftliche Planung. Erich Schmidt, Berlin 2004, ISBN 3-503-08385-5.


• Michael Lucht, Gorden Spangardt: Emissionshandel. Springer, Heidelberg 2004, ISBN 3-540-21005-9.


• Rolf Linkohr, Alexandra Kriegel, Beatrix Widmer: „Luftgeschäfte“ oder Wie der Handel mit Treibhausgasen die Energiepolitik verändert. etv, Essen 2002, ISBN 3-925349-39-1.


• Carl-Stephan Schweer, Christian von Hammerstein: Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz. Köln 2004, ISBN 3-452-25771-1.


• Lutz Wicke: Beyond Kyoto – A New Global Climate Certificate System. Springer, Heidelberg 2005, ISBN 3-540-22482-3.


• Ines Zenke, Thomas Fuhr: Handel mit CO₂-Zertifikaten. C.H. Beck, München 2006, ISBN 3-406-55245-5.


• Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz (Hrsg.): Rechtsprobleme des Emissionszertifikategesetzes 2006, ISBN 3-902460-27-X.

Fachartikel |

• Bernhard Kirchartz: Emissionshandel – Marktwirtschaft oder Ordnungsrecht? In: Wasser, Luft, Boden. 48, 6, 2004, S. 32–35, ISSN 0938-8303
  

Weblinks |

 Wiktionary: Emissionsrechtehandel – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen

• 
  Informationen des Bundesumweltministeriums (Deutschland) zum Stand der Dinge


• Bundeszentrale für politische Bildung: Der Emissionshandel


• The Cornerhouse.org: Carbon Trading - a critical conversation on climate change, privatisation and power, development dialogue no.48 September 2006 (englisch) (PDF 3,1 MB)


• Daniela Weingärtner: Kritik an EU-Emissionshandel. In: taz. 21. Juli 2009.


• Donald MacKenzie: The Political Economy of Carbon Trading. In: London Review of Books. 29 (7), 5. April 2007. Abgerufen am 19. März 2013.


• Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen e.V.: Übersicht zum Emissionshandel. Abgerufen am 6. September 2013.

Einzelnachweise |

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